Un commento alla legge regionale pugliese per le coppie gay

Edizione di Giovedì 17 Maggio 2012

Nell’ottica della legge le formazioni sociali di tipo familiare devono essere valorizzate

Giovedì 02 Marzo 2006

di Antonio Rotelli

in Focus

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Il 6 febbraio la regione Puglia ha approvato la legge di «Disciplina del sistema integrato dei servizi sociali per la dignità e il benessere delle donne e degli uomini di Puglia», la quale sostituisce la legge regionale 25 agosto 2003, n. 17 «Sistema integrato d’interventi e servizi sociali in Puglia», con l’obiettivo, illustrato nella relazione alla legge, di superare le lacune della legge abrogata, ridefinendone le priorità strategiche di intervento in campo sociale e alcune criticità emerse nella fase di prima applicazione.

La nuova legge regionale attua quella quadro nazionale del 8 novembre 2000, n. 328 «Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali», di cui simbolicamente riproduce l’articolo 1, comma 1, pur sottolineando, nella relazione illustrativa, che il recepimento è avvenuto in coerenza con la riforma costituzionale del 2001 che ha modificato la disciplina dell’esercizio della potestà legislativa tra regioni e Stato, ampliando le potestà delle prime e riservando alla competenza dello Stato la fissazione dei livelli essenziali di assistenza sociale, ex art. 117, comma 2, lettera m) della Costituzione.

La legge quadro nazionale ha riscritto l’intero sistema italiano dei servizi socio-assistenziali, superando quello precedente fatto di molta frammentazione legislativa, scarso coordinamento e un’organizzazione che risaliva alla legge Crispi del 1890, rimasta legge di riferimento fondamentale fino al 2000.

Tra gli elementi più significativi della riforma si sottolineano:

- il principio dell’universalismo selettivo, secondo il quale i servizi sociali (nella duplice accezione di socio assistenziali e socio sanitari) sono dovuti a tutte le persone, attraverso un’equa regolamentazione dell’accesso in base alle effettive condizioni di bisogno in cui una persona può trovarsi nel corso dell’intera vita;

- il tentativo di invertire l’ottica degli interventi puntando anche su quelli preventivi, che possono rimuovere le cause delle situazioni di bisogno;

- il principio della sussidiarietà, sia orizzontale che verticale, che vede gli enti locali, i comuni in testa, competenti nella programmazione e organizzazione del sistema integrato dei servizi;

- il coinvolgimento fondamentale del terzo settore, delle famiglie e di altri soggetti sociali;

- la promozione della solidarietà sociale e la garanzia delle pari opportunità, della non discriminazione e dei diritti di cittadinanza.

Tra i principi generali e le finalità (art. 1, comma 2), la legge stabilisce che per “interventi e servizi sociali” si intendono quelli previsti dall’articolo 128 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, secondo il quale: « per “servizi sociali” si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia. ». Quindi sono beneficiari dei servizi sociali tutte le persone che si trovino in una specifica situazione di bisogno o di difficoltà, esclusi quei bisogni a cui provvedono il sistema previdenziale e quello sanitario. Per quanto riguarda i criteri selettivi di accesso ai servizi l’art. 25 prende come punto di riferimento la condizione economica.

Questa breve premessa è utile per inquadrare finalità e ambiti di operatività della 328/2000, nonché delle varie leggi regionali che da essa sono scaturite, in particolare la nuova legge pugliese, che è stata oggetto di acceso dibattito.

La fattispecie « persona » del sistema integrato di servizi sociali - e quindi oggetto delle leggi che lo disciplinano - è il soggetto che per molteplici cause, anche concomitanti, transitorie o stabili, sia debole e/o bisognoso. La legge indica espressamente alcune di queste condizioni: la povertà, la vecchiaia, la malattia, la disabilità, la condizione di straniero, l’infanzia difficile e così via.

Nel funzionamento e nell’affidamento dei servizi sociali, come si è premesso, viene riconosciuta importanza fondamentale a tutto il terzo settore, che viene valorizzato, nonché alle famiglie, queste ultime considerate uno dei motori del funzionamento del sistema e allo stesso tempo destinatarie delle politiche di interventi sociali. La legge quadro dedica alla famiglia – più precisamente usa il plurale ‘famiglie’ – l’art. 16, sotto la rubrica « Valorizzazione e sostegno delle responsabilità familiari ». La legge pugliese, invece, dedica ad essa l’intero titolo II « Famiglia e unioni solidaristiche nel sistema integrato dei servizi », composto di 10 articoli, che disciplinano i destinatari e le priorità degli interventi, le iniziative sperimentali per l’armonizzazione dei tempi e degli orari delle città, la costituzione delle banche del tempo e la valorizzazione delle forme di autorganizzazione e mutualità familiari, le politiche abitative, il sostegno dell’educazione e della crescita dei minori, l’istituzione dell’Ufficio del Garante Regionale dei diritti del minore, gli interventi sociali per lo sviluppo e la riqualificazione urbana, il sostegno economico e il contrasto alle povertà, l’istituzione della consulta delle associazioni familiari.

In particolare l’art. 22, al primo comma fonda il sistema dei servizi sociali sul riconoscimento e sul ruolo delle persone e della famiglia, quale nucleo essenziale della società e formazione sociale indispensabile per la crescita, per lo sviluppo e la cura delle persone, per la tutela della vita umana, del diritto di tutti i cittadini all’informazione, alle prestazioni essenziali, alla flessibilità degli interventi e alla libera scelta dei servizi, nonché al perseguimento della condivisione delle responsabilità tra uomini e donne. Poi, al secondo comma stabilisce che gli interventi ed i servizi destinati alla famiglia, così come individuata dall’articolo 29 della Costituzione, sono estesi alle unioni solidaristiche, definite come nuclei di persone legate da vincoli di parentela, affinità, adozione, tutela e da altri vincoli solidaristici, purché aventi una convivenza abituale e continuativa e dimora nello stesso Comune. Per convivenza abituale e continuativa la norma intende la convivenza tra due o più persone che perduri da non meno di due anni, requisito non necessario se le persone siano legate da parentela o affinità.

L’introduzione nella legge pugliese delle unioni solidaristiche è stato oggetto di forti scontri e proprio su questo punto si vogliono offrire spunti di riflessioni. I partiti politici di opposizione hanno affermato di considerare la valorizzazione delle unioni solidaristiche l’inizio della distruzione di un presunto concetto costituzionale unico di famiglia. Nelle settimane precedenti l’approvazione della legge, i giornali pugliesi riportavano spesso espressioni e dichiarazioni di questo tenore: « Stanno tracimando le idee comuniste »; la Puglia paradiso « del relativismo culturale e morale » secondo un’impostazione « nichilista, ideologica e integralista ». Gli esponenti della maggioranza di governo regionale, dal canto loro, facendo riferimento alla legge sui servizi sociali, a volte la indicavano come la legge sulla famiglia, fomentando confusione, secondo chi scrive, sugli obiettivi veri del provvedimento. È errato, infatti, sostenere che la legge pugliese sia la legge sulla famiglia, sebbene la famiglia, come si è detto, sia considerata una protagonista centrale nel settore dei servizi sociali. La legge quadro e tutte quelle regionali mostrano chiaramente che, essendo dirette a provvedere alle persone deboli, che sono o potrebbero essere in stato di bisogno, siano essi minori, anziani, soggetti portatori di handicap, poveri etc., hanno l’individuo come loro fulcro e obiettivo, e accanto alla persona uti singulis, danno valore a tutti i contesti e le formazioni in cui essa svolga la propria vita, prima fra tutte la famiglia. Fuori da facili strumentalizzazioni ideologiche, la ratio della legge è quella di ridurre le situazioni di bisogno e dove possibile prevenirle – per esempio in famiglia – da un lato razionalizzando e coordinando il sistema dei servizi sociali e dall’altro riducendo il suo costo per lo stato e gli enti locali oppure migliorandolo a parità di costi.

In tale orizzonte di obiettivi è evidente come, per esempio, la cura degli anziani in famiglia, anziché in una struttura protetta, sia considerata dalla legge come l’optimum, sia per salvaguardare la dignità dell’anziano ed evitare che venga strappato dal contesto di affetti e luoghi che sente suoi, sia perché possa godere di migliori servizi. In questo senso la famiglia, le associazioni del terzo settore e tutti gli altri soggetti presi in considerazione dalla legge vengono responsabilizzati entro una cornice molto complessa. Si possono fare tanti esempi come quello che precede, ma basta soffermarsi sul caso degli anziani per comprendere come operi la ratio della legge: se due o più persone anziane, parenti o solo amici, decidano di vivere insieme per non rimanere soli, collaborando l’un con l’altro solidaristicamente per affrontare le difficoltà più diverse, essi vengono protetti, sostenuti e incoraggiati dalla legge. Che altro significato potrebbero avere, altrimenti, gli articoli che affermano: « Il sistema integrato di interventi e servizi sociali ha tra gli scopi anche la promozione della solidarietà sociale, con la valorizzazione delle iniziative delle persone, dei nuclei familiari, delle forme di auto-aiuto e di reciprocità e della solidarietà organizzata » e « promuove interventi per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza, previene, elimina o riduce le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia, in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione » ?

L’obiettivo della legge viene perseguito a partire dall’individuo e dai contesti e le formazioni sociali in cui ha scelto di vivere. Nell’ottica della legge le formazioni sociali di tipo familiare devono essere valorizzate, nel senso di doverle tenere in conto, quando le persone che ne fanno parte potrebbero trovarsi in stato di bisogno, a niente rilevando, in quest’ottica, le ragioni che portano due o più persone a vivere insieme, purché tra di esse esista collaborazione e solidarietà.

Si può dire, in altre parole, che la scelta di vivere insieme può essere fatta da due persone per amore, anche in assenza di matrimonio, e può essere un progetto di vita importante oppure può essere fatta proprio con l’obiettivo di prestarsi mutuo aiuto, ma tutto questo resta neutro per la legge sui servizi sociali, che si limita a fare una fotografia della società e dei bisogni degli individui che la compongono. In questo senso il riconoscimento che la legge pugliese fa a favore delle unioni solidaristiche, potenzialmente eterogenee quanto alle ragioni della loro costituzione, è perfettamente coerente con la ratio della legge.

È doveroso sottolineare che il testo originario del ddl approvato, definiva quelle che sono le unioni solidaristiche con l’espressione « unioni di fatto, eterosessuali ed omosessuali » e indicava le famiglie al plurale anziché con il singolare ‘famiglia’, ricomprendendo tra esse le unioni stabili non fondate sul matrimonio.

Anche questa seconda formulazione non avrebbe esorbitato dagli scopi della legge, dal momento che l’espressione ‘unioni di fatto’ è estremamente generica e l’inclusione di esse tra le famiglie aveva il solo scopo di valorizzare l’amore e la solidarietà che le caratterizza, senza violare alcun precetto normativo, anzi trovando perfetta corrispondenza nella Costituzione. Infatti l’art. 29 della Costituzione, ci sui si propone ormai in maniera scontata e acritica un’interpretazione inesatta, non contiene alcun divieto al riconoscimento delle famiglie diverse da quelle fondate sul matrimonio. Basti solo dire che se c’è un senso nel parlare della famiglia come di una società naturale, questo non può essere quello di considerare tale quella o solo quella fondata sul matrimonio, il quale è chiaramente un istituto giuridico. Infatti se si dovesse leggere così la disposizione ci sarebbe una contraddizione insormontabile interna all’art. 29, che apre affermando che lo Stato riconosce la famiglia, quindi non la fonda, mentre subito dopo afferma che la fonda e la crea con il proprio diritto, quindi non la riconosce. Se invece correttamente l’art. 29 si legge in coordinamento con l’art. 2 della Costituzione, che forse non a caso è l’altro articolo che si apre affermando che lo Stato ‘riconosce’ i diritti fondamentali della persona, sia come singolo sia nelle formazioni in cui si sviluppa e si esprime la sua personalità, si ricava un’interpretazione molto più confacente al dato testuale e allo spirito della nostra Costituzione, secondo cui la famiglia è una formazione sociale che non trae la propria natura dal matrimonio. La preferenza che la Costituzione sembra accordare al modello della famiglia matrimoniale non ha nessuna incidenza su questa interpretazione corretta.

Del resto l’esistenza di nuclei familiari non sposati, eterosessuali e omosessuali, è un dato sociale rilevantissimo che il legislatore ancora non ha regolamentato, ma che non può e non deve essere sempre trascurato. Non può esserlo, per esempio, nel settore dei servizi sociali, nel quale la solidarietà, la dignità, la non discriminazione e il sostegno alle persone in possibile stato di bisogno, passa anche attraverso il riconoscimento del “ruolo dei nuclei di persone”, come dice proprio la legge regionale pugliese, e che perfettamente rientrano tra i “nuclei familiari”, indicati dalla legge nazionale.

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